1.6. Zeitlicher Ablauf des Reformprozesses

Bereits in den Römischen Verträgen hatten die sechs ursprünglichen Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) die Einführung einer gemeinsamen Marktordnung für Zucker vereinbart („Annex II to the Treaty of Rome of 25 March 1957“).

Die Marktordnung trat schließlich 1968 in Kraft und wurde seitdem mehrfach verlängert. Immer wieder gab es Rufe nach einer Reform der Marktordnung, allerdings ohne große Erfolge. Die letzte Verlängerung der ZMO läuft am 30.06.2006 aus. Im September 2003 machte die EU-Kommission Vorschläge für eine grundlegende Veränderung der Zuckermarktordnung. Seitdem hat sich der Reformprozess entwickelt.

Was sind die wichtigen Etappen der Reform?

Etappen im Reformprozess

Die wichtigen Etappen auf dem Weg zu einer Einigung sind

  (1) Die GATT-Verhandlungen (Uruguay-Runde)
  (2) Der Bericht des EU-Rechnungshofs im November 2000
  (3) Die letzte Verlängerung der ZMO im Jahr 2001 
  (4) Die Everything But Arms- Initiative (EBA) 2001
  (5) Der Bericht der EU-Kommission zu Optionen zur ZMO-Reform (23.September 2003)
  (6) Die Beschwerde Brasiliens bei der WTO und deren Entscheidung (28.April 2005)
  (7) Die Reformvorschläge der "alten" EU-Kommission / Franz Fischler (14.Juli 2004) 
  (8) Die Anhörung im deutschen Bundestag am 08.November 2004
  (9) Die Reformvorschläge der neuen EU-Kommission / Mariann Fischer Boel (22.Juni 2005)
(10) Die Sitzung des Agrarrates am 24. November 2005
(11) Die WTO-Ministerkonferenz in Hong Kong im Dezember 2005
(12) Die Sitzung des EU-Parlaments am 17.Januar 2006 
(13) Die Verabschiedung der ZMO-Reform durch den EU-Agrarrat am 21.Februar 2006

Was passierte jeweils? 

1.6.1	Die GATT-Verhandlungen (Uruguay-Runde 1986 – 1994)

Obwohl bei den GATT-Verhandlungen zum Welthandel der Agrarsektor weitgehend ausgeklammert wurde, deutete sich bereits Anfang der 1990er Jahre an, dass auch in diesem Bereich weitreichende Änderungen unausweichlich sein würden (1).

Das GATT-Abkommen von 1994, welches den Welthandel regelt, schränkt die subventionierten Zuckerexporte der EU erstmals ein. Die Menge der Exporte wird auf 1,274 Millionen Tonnen pro Jahr begrenzt, das sind durchschnittlich 340.000 Tonnen pro Jahr weniger als von 1986 bis 1990. Ebenso müssen die Subventionen für den Zucker-Export um 20% gekürzt werden und dürfen jährlich nicht mehr als ca. 500 Millionen Euro betragen.
Beim Überschreiten der festgelegten Obergrenze ist die EU verpflichtet, die Produktionsquoten einzuschränken. 

Als Ergebnis des GATT-Abkommens kommt es in der EU seit 2000 zu geringfügigen Reduzierungen der Produktionsquoten. An der massiven Subventionierung der EU-Zuckerexporte ändert sich insgesamt jedoch wenig.

Durch die GATT- Vereinbarungen wird klar, dass sich im Hinblick auf Exportsubventionen für Zucker etwas ändern muss (2).

Bei der anschließenden Verhandlungsrunde (Doha-Runde) wird es vor allem auf Wunsch von Entwicklungsländern um Agrarexporte und den Abbau von Agrarsubventionen gehen.

1.6.2	Der Bericht des EU-Rechnungshofs am 10.November 2000

Der EU-Rechnungshof  – bestehend aus einem Mitglied je EU-Staat – prüft seit 1977 die Recht- und Ordnungsmäßigkeit aller Einnahmen und Ausgaben der Union. Er arbeitet unabhängig und überprüft, ob die EU-Kommission mit dem Geld der Steuerzahler verantwortungsvoll umgeht. 

Im Jahr 2000 überprüft der Rechnungshof die Zuckermarktordnung. Im „Sonderbericht Nr. 20/2000 über die Verwaltung der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker“ veröffentlicht er die Ergebnisse seiner Untersuchung. Das Urteil über die ZMO fällt vernichtend aus. Die Arbeit der EU-Kommission im Zuckersektor wird sehr kritisch bewertet. 

Die wichtigsten Ergebnisse des Berichtes sind:
•	Gemessen am Weltmarktpreis sind die Preise für Zucker in Europa sehr hoch.
•	 Die Verbraucher in der EU zahlen für Zucker rund 6,5 Milliarden Euro mehr als sie der Zucker zu Weltmarktkonditionen kosten würde.
•	 Die Exporterstattungen (für AKP-Zucker) kosten die Steuerzahler der EU jährlich über 800 Millionen Euro.
•	 Die Struktur des Zuckersektors behindert den Wettbewerb: In 10 von 14 EU-Staaten beherrschen nicht mehr als zwei Unternehmen den Zuckermarkt. Die Zuckerhersteller nutzen ihre marktbeherrschende Stellung für Preisabsprachen.
•	 Die Kommission stützt ihre Arbeit nicht ausreichend auf unabhängige Informationen.
•	 Die Kommission unternimmt zu wenig, um die hohen Kosten für die Verbraucher und die Zuckerüberschüsse der EU abzubauen (3).

In der Konsequenz erhöht der Bericht des Rechnungshofes den politischen Druck zu einer grundlegenden Reform der ZMO.

1.6.3	Die Everything But Arms-Initiative (EBA)

Anfang des Jahres 2001 diskutiert der Agrarministerrat die Verlängerung der ZMO um weitere fünf Jahre. Im Handelskommissariat wird jedoch zur gleichen Zeit eine Initiative vorbereitet, deren gravierende Auswirkungen auf den Zuckermarkt in der EU von vielen Akteuren des Zuckermarktes nicht hinreichend erkannt wird: die Everything But Arms-Initiative, kurz EBA genannt.

Für die 50 ärmsten Länder der Welt (so genannte least developed countries – LDC) soll sich der europäische Markt, und somit auch der Zuckermarkt von 2001 an schrittweise öffnen. 
Weil viele LDCs Zucker billiger produzieren als europäische Rübenbauern, ist der hohe EU-Preis für diese Länder attraktiv. Um unkontrollierten Zugang zu verhindern, wird auf die LDCs als Übergangsregelung zunächst eine jährlich steigende zollfreie Quote für Rohzucker verteilt. Ab 2009 darf Zucker aus LDC-Ländern dann ohne Mengenschränkung zollfrei nach Europa exportiert werden. Mit dieser unilateralen Handelserleichterung will die EU auch ein Zeichen für die WTO-Verhandlungsrunde (Doha-Runde) setzen. 

Es gibt extrem differierende Schätzungen, wie viel Zucker unter der EBA-Initiative zusätzlich auf den europäischen Markt gelangen wird. Die Zuckerhersteller befürchten, dass EBA die bestehenden Überschüsse massiv erhöhen könnte. Unbestritten ist, dass die EBA-Initiative die Dringlichkeit für eine Reform des EU-Zuckermarktes weiter verschärft.

Weiterführende Informationen zu diesem Thema finden Sie im Kapitel "Europa -  Zuckerimporte"

1.6.4	Die letzte Verlängerung der Zuckermarktordnung (ZMO) im Jahr 2001

Nach dem kritischen Bericht des EU-Rechnungshofs schlägt die EU-Kommission vor, die ZMO für eine Übergangsfrist von zwei Jahren zu verlängern, die Quoten um 115.000 Tonnen zu reduzieren und das Lagerkostensystem (die Interventionsstelle lagert Zuckerüberschüsse) abzuschaffen. So soll auch den Forderungen der Süßwaren- und Getränkehersteller nach mehr Wettbewerb in der Zuckerindustrie Rechnung getragen werden.

Dieser Vorschlag wird sowohl vom Agrarminister-Rat als auch vom EU-Parlament abgelehnt. Die Mehrheit der Agrarminister macht in der Ratssitzung deutlich, dass die Marktordnung alle wesentlichen Elemente enthalte, um den Rübenanbauern Planungssicherheit zu schaffen und die Zuckererzeugung in der EU zu sichern.

Nach langen und zähen Verhandlungen wird am 22. Mai 2001 ein Kompromiss gefunden. Die ZMO wird bis zum 30. Juni 2006 verlängert. Der Ministerrat fordert die EU-Kommission auf, bis 2003 einen Bericht über die Wirkung der ZMO und ggf. Vorschläge für ihre Reform anzufertigen (4) (5) (6).

1.6.5 Der Bericht der EU-Kommission zu Optionen zur ZMO-Reform 

Bei der letzten Verlängerung der ZMO im Jahr 2001 bekam die EU-Kommission vom Agrarministerrat den Auftrag, mögliche Optionen für eine Reform der ZMO zu untersuchen. Am 20.September 2003 stellt die EU-Kommission diesen Bericht vor.

Es gibt vier Möglichkeiten, die von der Beibehaltung des Status quo, über Preiskürzungen und Quotenkürzungen bis zur vollständigen Abschaffung der ZMO reichen. Dabei kann der Markt entweder durch Preise oder durch Quoten geregelt werden. 
Option eins (Status quo) sieht die Beibehaltung des bis 30.Juni 2006 gültigen Systems vor, wobei die Quoten jährlich an den Verbrauch und die Menge der Importe (siehe Kapitel 1.2 "Importe") angepasst wird. Option zwei (Quoten kürzen) dagegen sieht vor, die Quoten in der EU auf eine Menge, die unter dem EU-Verbrauch liegt,  zu kürzen und den Restbedarf mit Importen zu decken. Dabei werden Importkontingente wie z.B. im Rahmen der EBA- Initiative (siehe Kapitel 1.4 „Zuckerimporte") in Präferenzquoten umgewandelt.
Über den Preis kann man den Markt auf zwei Arten regeln: entweder durch Kürzung der Garantiepreise (Option drei – Preise senken) oder durch die Abschaffung aller Regulationsmechanismen, wodurch man es den Kräften des Marktes überließe, "alles zu regeln" (Option vier – Liberalisierung).

Jede Option wurde auf ihre Wirkung im Hinblick auf die Ziele der Marktordnung und auf die Auswirkungen auf die Beteiligten untersucht (7).

1.6.6	Die Beschwerde Brasiliens bei der Welthandelsorganisation (WTO)

Im Juli 2003 legt Brasilien vor der Welthandelsorganisation offiziell Beschwerde gegen die direkte und indirekte Subventionierung der EU-Exporte von C-Zucker und AKP-Zucker. Brasilien beanstandet, dass diese Exportsubventionen den Wettbewerb auf dem Weltmarkt für Zucker verzerren und effiziente Produzenten wie Brasilien schädigen. Die Exportsubventionen widersprächen den Regeln des Welthandelsabkommens und anderer internationaler Abkommen. Die Beschwerde wird von anderen zuckerexportierenden Staaten wie Thailand und Australien unterstützt.

Am 15. Oktober 2004 gibt die WTO der brasilianischen Beschwerde statt und untersagt der EU die Subventionierung des Exports von C-Zucker und AKP-Zucker. Dadurch ist für die EU der Weg versperrt, einen erheblichen Teil ihrer Zuckerüberschüsse auf dem Weltmarkt zu „entsorgen“. Damit die EU-Zuckerlager nicht überquellen, bleibt als einziger Ausweg, die Produktionsmengen (Quoten) in der EU zu reduzieren. Denn der (unsubventionierte) EU-Zucker kann auf dem Weltmarkt nicht mithalten, weil er deutlich teuerer ist. 

Die EU legt noch am selben Tag gegen die Entscheidung Widerspruch ein und argumentiert, dass der Präferenzzucker aus den AKP-Staaten, der re-exportiert wird, nicht auf die Gesamtmenge der EU-Exporte angerechnet werden dürfe, weil das eine Form der Entwicklungshilfe sei. Die WTO bleibt jedoch auch im endgültigen Schiedsspruch im April 2005 bei ihrer ursprünglichen Meinung. Der EU bleibt daraufhin wenig Zeit, ihren Zuckermarkt WTO-konform zu reformieren (2) (8).

Der zeitliche Ablauf des WTO-Beschwerde-Verfahrens
	- Beschwerde eingelegt (August 2003)
	- Vorentscheidung (4.August 2004)
	- Hauptentscheid (15.Oktober 2004)
	- EU-Widerspruch (15.Oktober 2004)
	- Endgültiger WTO-Entscheid (28.April 2005)

1.6.7	Die Reformvorschläge der "alten" EU-Kommission vom 14. Juli 2004 (Franz Fischler)

Am 14.Juli 2004 tritt der EU-Agrarkommissar Franz Fischler mit einem Vorschlag zur Reform der Zuckermarktordnung an die Öffentlichkeit. Die Kommission schlägt vor, die Zuckerproduktion der EU in vier Stufen um 2,8 Millionen Tonnen zurückzufahren, den internen Preis für Zucker innerhalb von drei Jahren in zwei Stufen von 632 Euro auf 421 Euro je Tonne zu reduzieren und die Exporte und Exporterstattungen massiv zu kürzen. Der Mindestpreis für Zuckerrüben soll von 43,60 Euro auf 27,40 Euro gesenkt werden. Die Einkommensausfälle der Landwirte sollen zu 60% kompensiert werden. Außerdem soll für die AKP-Staaten zum Ausgleich ein Aktionsplan mit auf die jeweiligen Länder zugeschnittenen Entwicklungsprogrammen gestartet werden. 
Zwischen den einzelnen EU-Staaten sollen die Quoten handelbar werden. Zuckerfabriken, die den Sektor verlassen, sollen einen Förderbetrag von 250 Euro je Tonne erhalten können.
Die Reform soll am 1.Juli 2005 – also vor dem Auslaufen der bis dato gültigen Marktordnung (30.06.2006) – beginnen und 2008 überprüft werden (9).

Diese Vorschläge treffen in der EU auf Widerstand. Auch wenn diese Kommission die ZMO-Reform nicht mehr umsetzen wird, sind ihre Vorschläge doch ein deutliches Signal für den Zuckersektor, in welche Richtung sich die ZMO entwickeln wird (10). 

1.6.8	Die Anhörung im Deutschen Bundestag am 8.November 2004 

Am 8.November 2004 führt der Ausschuss für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft des Deutschen Bundestages eine Anhörung von Interessenvertretern und Experten zur Reform der Zuckermarktordnung durch, um sich über den erwarteten Nutzen und mögliche Auswirkungen der Reformvorschläge der EU-Kommission sachkundig zu machen. 

Der Deutsche Bundestag wirkt zwar an der Reform der ZMO nicht direkt mit, die Abgeordneten beschäftigen sich aber dennoch mit Fragen, die Landwirtschaft und Ernährung betreffen. Die Einflussnahme auf den Reformprozess in Brüssel erfolgt indirekt über die deutsche Regierung, die ja im EU-Agrarministerrat vertreten ist.

Wie läuft nun eine solche Anhörung im Bundestag ab?

Im Vorfeld erhalten die Experten den Fragenkatalog der Bundestagsabgeordneten (Link) mit der Aufforderung, schriftliche Stellungnahmen abzugeben (Link ).
Während der eigentlichen Anhörung haben die geladenen Interessenvertreter zunächst die Gelegenheit, ihre jeweilige Position darzulegen. Danach stellen die Abgeordneten Fragen.

Bei der Anhörung am 8.November 2004 sind die folgenden Sachverständigen als Vertreter von Verbänden anwesend:
•	Arbeitsgemeinschaft bäuerliche Landwirtschaft (AbL)
•	Firma August Töpfer (Zuckerhandel)
•	Deutscher Bauernverband (DBV)
•	Gewerkschaft Nahrung-Genuss-Gaststätten (NGG)
•	InfoZentrum Zuckerverwender (IZZ)
•	OXFAM International (Nichtregierungsorganisation)
•	Wirtschaftliche Vereinigung Zucker (WVZ)

Als Einzel-Sachverständige treten auf
•	Dr. Rudolf Buntzel-Cano (Beauftragter für Welternährungsfragen des Evangelischen Entwicklungsdienstes eed)
•	Professor Folkhard Isermeyer (Bundesforschungsanstalt für Landwirtschaft FAL)

1.6.9 Die Reformvorschläge der neuen EU-Kommission vom 22. Juni 2005
(Mariann Fischer Boel)

Am 28. April 2005 entscheidet die WTO, trotz des Widerspruchs der EU-Kommission der Beschwerde Brasiliens, Thailands und Australiens gegen die Subventionierung des Exports von C-Zucker und AKP-Zucker stattzugeben. Rund vier Millionen Tonnen EU-Zuckerüberschüsse sind damit nicht mehr auf dem Weltmarkt verkäuflich. 

Die WTO-Entscheidung zwingt die EU-Kommission, in der Reform der ZMO weit über das von Franz Fischler geplante Maß (siehe Abschnitt 1.6.6) hinauszugehen.

Am 22. Juni 2005 legt die  EU-Kommission unter Führung der neuen EU-Agrarkommissarin Mariann Fischer Boel einen weitreichenden Reformvorschlag für eine neue EU-Zuckermarktordnung vor. Der Vorschlag enthält die folgenden Elemente:

•	Laufzeit vom 01.07.2006 bis zum 30.09.2015
•	Senkung der Mindestpreise für Zuckerrüben in zwei Stufen um insgesamt 43%
•	Ausgleichszahlungen für Rübenbauern in Höhe von 60% bezogen auf die Rübenpreissenkungen
•	Senkung der Garantiepreise für Zucker in zwei Stufen um insgesamt 39%
•	Zusammenlegung der A- und B-Zuckerquoten 
•	Bildung eines Restrukturierungsfonds mit einer Laufzeit von vier Jahren
•	Unterstützungsprogramm für AKP-Staaten mit insgesamt achtjähriger Laufzeit und einer weiten Palette von Maßnahmen in den Bereichen Soziales, Wirtschaft und Umwelt; Geldmittel im ersten Jahr 40 Millionen Euro (10) (11).

1.6.10	Die Sitzung des Rates der EU-Agrarminister am 24.November 2005: Reform beschlossen

Im Dezember 2005 treffen sich in Hongkong die Agrar- und Handelsminister der Industrie- und Entwicklungsländer zu weiteren WTO-Verhandlungen im Rahmen der Doha-Runde. In dieser auch als "Entwicklungsrunde" bezeichneten Handelsrunde geht es schwerpunktmäßig um den internationalen Agrarhandel. Zucker ist dabei einer der Zankäpfel zwischen Nord und Süd. Viele Entwicklungs- und Schwellenländer fordern, dass die EU und die USA die Subventionierung von Agrarexporten einstellen und dass sie ihre Märkte für Importe aus den Entwicklungsländern öffnen sollen (Abbau von Zollschranken).

Um die Verhandlungsrunde nicht wie in Cancún 2003 erneut platzen zu lassen, muss die EU Entgegenkommen signalisieren. Deshalb soll die Reform der ZMO noch vor dem Treffen verabschiedet werden.

Nach tagelangen, intensiven und schwierigen Verhandlungen einigt sich der Agrarministerrat der EU am 24.November 2005 auf einen überarbeiteten Vorschlag zur Reform der ZMO. Gegenüber den Vorschlägen der EU-Kommission vom 22. Juni 2005 haben sich geringfügige Änderungen ergeben. So soll nun der Zuckerpreis um 36% statt wie vorgeschlagen um 39% und der Rübenpreis um 39,4% statt 42,6% gesenkt werden. Außerdem ist der Ausgleich an die Rübenbauern von den angebotenen 60% auf fast 65% angehoben worden. 

Die beschlossenen Preissenkungen betreffen außerhalb der EU vor allem die zuckerproduzierenden AKP-Staaten, die über das AKP-Zuckerprotokoll vom EU-Interventionspreis abhängen.

Der Kompromiss kann erzwungen werden, weil eine Gruppe von Ländern wie Österreich, Deutschland, die Niederlande, Belgien und Finnland an einem Strang zieht (1). Deren Mehrheit reicht letztlich aus (qualifizierte Mehrheit), denn die Entscheidung muss nicht einstimmig fallen (12) (13) (14) (15).

1.6.11	Das Welthandelstreffen (WTO-Ministerkonferenz) in Hongkong

Ohne den Willen der EU, bei der WTO-Ministerkonferenz im Dezember 2005 Erfolge zu erzielen, wäre es im November nicht zur einer Einigung des EU-Agrarministerrates über die ZMO-Reform gekommen. Fortschritte in anderen Handelsbereichen waren der EU wichtiger als die fortgesetzte Protektion der heimischen Rübenbauern und der Zuckerindustrie.

Die Ministerkonferenz ist das höchste Entscheidungsgremium der WTO. In Hongkong steht unter anderem das Thema Landwirtschaft auf der Tagesordnung. Dabei wird im Wesentlichen über drei Punkte /Säulen verhandelt: 
•	 Marktzugang durch Verringerung von Zöllen und Erweiterung von Importquoten,
•	 Exportsubventionen sowie 
•	 interne Stützungssysteme und deren wettbewerbs-verzerrende Wirkung (16) (17). 

Die Zuckermarktordnung ist ein solches Stützungssystem. Indem die EU sich durch die Reform der ZMO auf die Entwicklungsländer zu bewegt hat, gibt es die Möglichkeit, auch auf anderen Gebieten eine Einigung zu erzielen.

Nach sechstägigen Verhandlungen einigen sich die 149 Mitglieder der Welthandelsorganisation in Hongkong einstimmig auf ein Abschlussdokument der Ministerkonferenz und bekennen sich damit zum Multilateralismus in Handelsfragen. So sollen generell die umstrittenen Agrarexport-Subventionen bis Ende 2013 abgeschafft sein. (18)
Weitergehende und eigentlich angestrebte Ergebnisse können nicht erzielt werden. Die Verhandlungen werden im Jahr 2006 fortgeführt.

Im Juli 2006 treffen sich dazu Agrar- und Handelsminister von Australien, Brasilien, der EU, Indien, Japan und den USA zu informellen Verhandlungen. Dabei stellen sie fest, dass ihre Interessen bei den Themen Marktzugang und Agrarsubventionen zu unterschiedlich, die Gräben zwischen ihren Positionen unüberwindbar tief sind. Aus diesem Grund verkündet der Chef der Welthandelsorganisation (WTO), Pascal Lamy, am 24.Juli 2006, die Verhandlungen bis auf weiteres auszusetzen. Ob und wann die Doha-Entwicklungs-Runde zu einem Abschluss gebracht wird, bleibt offen. 

1.6.12	Die Sitzung des EU-Parlaments am 17.Januar 2006

Das Europäische Parlament (EP) darf bei der Reform der Zuckermarktordnung (ZMO) zwar seine Meinung zu den Vorschlägen der Kommission äußern, es kann jedoch nicht mitentscheiden.

Auf der Sitzung im Januar 2006 verabschiedet das EU-Parlament Änderungsvorschläge zur Reform der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker. Es verlangt darin unter anderem, dass die Preise für weißen Zucker um nicht mehr als 30% herabgesetzt und dass Umstrukturierungsbeihilfen zur Verfügung gestellt werden sollen. Auch sollen der Import von Zucker aus Entwicklungsländern beobachtet und neue Absatzmöglichkeiten wie beispielsweise Bioethanol für die Zuckerproduktion gefunden werden.

Das Parlament bewilligt eine Maßnahme, die es der Kommission erlaubt, Importe vorübergehend auszusetzen. Eine sechsmonatige Aussetzung ist für jedes beliebige Land möglich, dessen Zuckerexporte in die EU von einem zum nächsten Jahr wesentlich ansteigen. So soll der Missbrauch der EBA-Initiative verhindert werden.

Das Parlament macht deutlich, dass es das Vorgehen des Ministerrates für "inakzeptabel" hält, der eine politische Einigung zur Reform der Zuckerregelung mitgeteilt hat, ohne zuvor die Stellungnahme des EP abzuwarten. 
Der Beschluss des Parlaments hat jedoch keine (direkten) Auswirkungen auf die ZMO-Reform (19).

1.6.13	Die Verabschiedung der ZMO-Reform durch den EU-Agrarrat am 21.Februar 2006

Am 21. Februar 2006 tritt in Brüssel der Agrarministerrat der EU zusammen. Jetzt wird der Reformvorschlag vom 24.11.2005 formell verabschiedet. Dabei stimmen Griechenland, Lettland, Litauen und Polen gegen den Reformbeschluss. Slowenien enthält sich (20).

Somit kann die geänderte Zuckermarktordnung am 1.Juli 2006 in Kraft treten.